Transgénicos, Riesgo, Incertidumbre y Política Democrática
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Riesgo e Incertidumbre
La distinción entre riesgo e incertidumbre es muy conocida. Riesgo significa que no existe un sólo resultado de una determinada acción, pero sí sabemos cuáles son los posibles resultados, y también conocemos las probabilidades de que cada uno de ellos se produzca. Si lanzo una moneda al aire, no existe un solo resultado posible, puede salir cruz o cara. Pero sabemos que cada resultado tiene una probabilidad del 50% de producirse. En cambio, la incertidumbre implica un desconocimiento sobre los posibles resultados, con lo cual es imposible cualquier intento de calcular probabilidades. El principio precautorio, por el cual la falta de certeza científica absoluta no debe ser razón para no adoptar medidas que eviten daños al ambiente, se aplica en situaciones de incertidumbre, y no de riesgo (en donde se aplica el principio de prevención), por lo que es aplicado al caso de transgénicos. En una exposición en el Congreso de la República, el señor Ernesto Bustamante, quien en todo momento resaltaba el carácter científico de su discurso, y del debate que debía producirse, utilizaba el concepto de “riesgo” para referirse a una situación que el mismo describió como de “incertidumbre”, al indicar que no se conocían todos los efectos de los transgénicos. Ahora, ¿cómo se evalúa una situación de este tipo? Veamos los criterios generales para la aplicación del principio precautorio:
Al respecto son cincos los puntos centrales que deben considerarse al momento de aplicar el principio precautorio:
a) El principio se aplica ante una situación de incertidumbre científica. Ha existido una amplia discusión sobre la naturaleza de dicha incertidumbre. Aunque esta discusión no está cerrada, es apropiado sostener que aquella no implica la ausencia de hipótesis científicas sobre relaciones de causalidad entre determinados hechos, sino la existencia de hipótesis rivales o alternas.
b) Por lo tanto el principio no se aplica ante la simple ausencia de información sobre hechos. Sí se sabe que la presencia de ciertos metales pesados generan daños en la salud de las personas, pero el Estado carece de información sobre la presencia de dicho metal en su población, no debe invocarse el Principio Precautorio para tomar medidas, pues aquí no hay incertidumbre científica, sino falta de datos para adoptar las medidas que el conocimiento científico demanda. La adopción de medidas frente a situaciones de carencia de información para tomar decisiones, responde a otros criterios diferentes al principio precautorio.
c) La aplicación de Principio Precautorio se orienta a: i) evitar daños al ambiente, o ii) evitar daños a la salud o a otros bienes públicos, a través del daño al ambiente.
d) La definición de las “medidas precautorias” constituye el elemento práctico más complejo, pues se encuentra en el campo, no necesariamente excepcional, de tomar decisiones en situaciones de incertidumbre. Un primer requisito evidente es que la medida precautoria no puede generar más costos que los que originaría la situación a evitar, sobre la cual no hay precisamente certidumbre. Es por ello que hablamos de comparar medidas frente a escenarios probables, por lo que la medida tiende normalmente a ser conservadora, es decir, que no toma el peor escenario posible como punto de referencia para definir las medidas razonables.
e) Finalmente, como es lógico, resuelta la situación de incertidumbre, se tienen que adaptar las medidas, adecuándolas al consenso científico emergente.
Pero ¿quién decide la aplicación (o no) del principio precautorio?, ¿debe ser sólo un asunto de expertos?
Democracia e incertidumbre científica
Uno de los principales argumentos de los señores Bustamante y Grobman es que el tema de la regulación de los transgénicos es una discusión que debe someterse a criterios científicos, evitando que gente “no científica” (se entiende que en el tema de transgénicos) confunda a la población. Esta es una discusión clave en la política contemporánea. ¿Deben algunos temas ser excluidos de una discusión pública (no experta), en vista de su contenido altamente técnico o científico? Lo que puede ayudar a aclarar el punto es tener en claro qué es lo que se discute. Sí lo que está en juego es la validez de afirmaciones científicas sobre el impacto de los transgénicos sobre el ambiente y la salud, sin duda cabe una discusión científica dentro de la comunidad científica. Pero, aquí no está en discusión eso. Lo que está en juego es una decisión de alcance público, que va a afectar no sólo a los científicos (estén en lo correcto o no) sino a todos. Y sus implicancias no son sólo científicas (en el sentido de descartar o afirmar hipótesis científicas) sino también sociales y económicas. Es curioso que cuando un “no experto” afirma que los transgénicos generan daños, entonces tanto Bustamante como Grobman dicen “el que lo dice no es científicos, sólo los científicos deben opinar sobre este tema”. Pero cuando alguien dice “los transgénicos no nos convienen como negocio, o pueden generar impactos sociales relevantes”, entonces afirman “eso no es cierto”. Pero que se sepa, ninguno de los dos no es científico social. Usando sus mismos criterios, no podrían opinar, y deberían guardar silencio sobre un tema que no dominan (o lo hacen como ciudadanos informados y preocupados por el asunto, lo cual según ellos no es suficiente). Entonces, se requiere una discusión pública, en donde todos pueden opinar, pues podrían verse afectados. Esto no quiere decir dejar de lado la información científica (de todas las ciencias), sino por el contrario, incorporarla al debate. Pero al final, decidir entre opciones viables, es sin duda un acto político que no puede quedar en manos de sólo los científicos.
El Ministerio del Ambiente y los Transgénicos
El Ministro del Ambiente ha asumido públicamente una defensa de la agricultura orgánica (apoyada por la actual directiva de ADEX), prefiriéndola como vía de desarrollo frente a los transgénicos. La defensa es socioeconómica. Un grupo de la sociedad civil lo ha respaldado, lo cual es loable. El resultado es que el Presidente de la República ha solicitado la discusión pública del proyecto. El caso nos permite reafirmar los problemas de fondo de la política ambiental y de la posición del actual ministro. Toda la normativa dictada recientemente sobre la regulación de la biotecnología excluye al Ministerio del Ambiente. Este hecho ha sido además resaltado por el actual responsable del Instituto de Innovación Agraria (INIA), dependiente del Ministerio de Agricultura. El CONAM, y ahora el Ministerio del Ambiente, es sólo un punto focal de coordinación para la aplicación de los compromisos internacionales en materia de biotecnología, nada más. Lamentablemente, los argumentos de Agricultura son ciertos. ¿Qué instrumentos podría utilizar el Ministerio del Ambiente para enfrentar el tema? Uno que tiene a su disposición es solicitar una Evaluación Ambiental Estratégica de la Política de Biotecnología del Ministerio de Agricultura, que permitiría evaluar de forma integral sus ventajas y desventajas desde un punto de vista socioambiental. El problema es que de acuerdo con la legislación vigente éste no tendría porque aceptar. Otra posibilidad es obligar a una Evaluación de Impacto Ambiental a aquellos proyectos agrícolas que incluyan el cultivo de transgénicos (en la hipótesis probable que se autorice su utilización en cultivos). El problema, es que tanto la reglamentación, como la aprobación concreta del instrumento se encuentran en el Ministerio de Agricultura. Quizás la única herramienta (aunque todavía incompleta) podría ser el ordenamiento territorial. La Zonificación Ecológica Económica podría ayudar a tomar decisiones, pero debemos recordar que por el momento no es vinculante. Hay más posibilidades de éxito con el uso de herramientas para la conservación in situ, incluyendo las áreas naturales protegidas y las zonas de agrobiodiversidad (en Junín y Huancavelica se está avanzando en este punto). Una última opción es impulsar políticas públicas agrarias que favorezcan y alienten la agricultura orgánica, pero como hemos visto, esta no parece ser la opción del actual Ministro de Agricultura.
Por todo esto es que hemos insistido tanto en la necesidad de dotar al Ministerio del Ambiente de instrumentos que le permitan tomar decisiones frente a políticas sectoriales, a fin de mejorar sustancialmente la capacidad de implementar la Política Nacional del Ambiente. Lamentablemente el propio Ministro del Ambiente no ha entendido esta necesidad, y ha calificado de “legalistas” o “quejones” a quienes han venido alertando de estos problemas. Ojalá que esta experiencia en el tema de transgénicos lo ayude a cambiar de punto de vista y a entender el mundo de la gestión y las políticas públicas, en donde pocas cosas se resuelven sólo con la fuerza del convencimiento y una sonrisa.
Por cierto, aunque efectivamente puede ser una “incorrección” lo que se señala supuestamente hizo el Ministro Brack al ser “infidente” respecto de las cosas que pasan en el Consejo de Ministros (en realidad, no veo tal falta), ha sido en cambio no sólo incorrecto, sino inaceptable la actitud de Alexander Grobman, pues un “asesor ministerial” debe guardar también las formas, y no mandar a callar a un Ministro.
